Chất lượng đầu tư thấp

Nguồn vốn đầu tư thuộc khu vực nhà nước tuy mấy năm gần đây có giảm, nhưng vẫn chiếm tỷ trọng lớn nhất trong tổng vốn đầu tư phát triển toàn xã hội: năm 2011 chiếm 38,9% (trong khi nguồn vốn đầu tư thuộc khu vực ngoài nhà nước chiếm 35,2%, nguồn FDI chiếm 25,9%).

Không chỉ chiếm tỷ trọng cao, nguồn vốn đầu tư từ NSNN hầu như chủ yếu tập trung vào những lĩnh vực (như: an ninh quốc phòng, hạ tầng cơ sở, lĩnh vực xã hội, môi trường...); những vùng (như: vùng sâu, vùng xa, vùng dân tộc ít người, vùng hải đảo...), mà các nguồn khác không muốn đầu tư do không có lợi nhuận hoặc lợi nhuận rất thấp, thậm chí hầu hết không thu hồi được vốn. 

Kết luận của Uỷ ban Thường vụ quốc hội qua nhiều kỳ họp gần đây đã cảnh báo, số dự án, công trình sử dụng vốn đầu tư trong cân đối NSNN tăng lên qua các năm không tương xứng với tốc độ tăng của vốn đầu tư. Nhiều dự án, công trình được phê duyệt không dựa vào khả năng cân đối nguồn vốn, chưa đủ thủ tục cũng được ghi vào kế hoạch cấp vốn. Việc triển khai thực hiện dự án, công trình kéo dài, không theo kế hoạch, khối lượng đầu tư dở dang nhiều.

Thực tế là hiệu quả đầu tư từ vốn NSNN tại Việt Nam còn rất thấp, đối với các dự án đầu tư công còn dàn trải, phân tán khiến đầu tư chậm, thiếu đồng bộ, gây lãng phí và kém hiệu quả. Cụ thể, trong năm 2010 có 25 nghìn dự án với 180 nghìn tỷ đồng, nhưng trung bình mỗi dự án chỉ được cấp khoảng 7 tỷ và kéo dài khoảng 3 năm. Hơn nữa, nhiều dự án sau khi hoàn thành không đi vào sử dụng. Qua đó, có thể nhận thấy hiệu quả đầu tư công còn thấp.

Theo Tổng cục Thống kê, hệ số ICOR (Incremental Capital Output Ratio) của khu vực kinh tế nhà nước thường cao hơn gấp 2-3 lần so với các thành phần kinh tế khác. Số liệu thống kê cũng cho thấy, hệ số ICOR thời kỳ 2001-2005 trung bình khoảng 4,39 (nghĩa là để tăng một đồng GDP cần bỏ ra 4,39 đồng vốn). Còn từ 2006 đến nay, hệ số này tăng khá nhanh, trung bình khoảng 7,34. Trong khi đó, hệ số ICOR của Singapore, Nhật Bản, Hàn Quốc chỉ khoảng từ 1-2.

CƠ CẤU ĐẦU TƯ CÔNG GIAI ĐOẠN 2005-2012 (%)
Năm	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012
Đầu tư công/Tổng đầu tư	47,1	45,7	37,2	33,9	40,6	38,1	38,9	37,8
NSNN	54,4	54,1	54,2	61,8	64,3	44,8	52,1	54,8
Tín dụng nhà nước	22,3	14,5	15,4	13,5	14,1	36,6	33,4	45,2
DNNN	23,3	31,4	30,4	24,7	21,6	18,6	14,5

Nguồn: Tổng cục Thống kê

Nỗ lực nâng cao chất lượng đầu tư

Trong bối cảnh tình hình kinh tế đang gặp rất nhiều khó khăn, nguồn thu bị thu hẹp, với quyết tâm nâng cao chất lượng và hiệu quả đầu tư từ nguồn NSNN, ngay từ năm 2008, thực hiện chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ, các bộ, ngành, địa phương đã chủ động rà soát danh mục dự án đầu tư trong kế hoạch, thực hiện đình hoãn hoặc giãn tiến độ các dự án không có hiệu quả hoặc hiệu quả thấp.

Theo thống kê của Bộ Tài chính, năm 2008, đã có 1.968 dự án (sử dụng nguồn vốn NSNN) hoãn khởi công, ngừng triển khai và giãn tiến độ thực hiện trong kế hoạch, với tổng số vốn là 5.991 tỷ đồng.

Năm 2009, tổng chi đầu tư phát triển đạt 78.975 tỷ đồng, bằng 70% dự toán, tăng 8,8% so với năm 2008. Số dự án hoàn thành được duyệt quyết toán là 16.883 dự án, với số vốn là 30.973,8 tỷ đồng.

Năm 2010, khối lượng thực hiện vốn đầu tư từ NSNN đạt trên 106,12 tỷ đồng, bằng 82,7% kế hoạch năm, cùng với đó công tác đấu thầu trong đầu tư xây dựng được thực hiện nghiêm túc, góp phần tiết kiệm 1.762,61 tỷ đồng, trong đó khối các cơ quan trung ương là 455,74 tỷ đồng và các tỉnh, thành phố là 1.306,87 tỷ đồng...

Năm 2011, công tác phân bổ kế hoạch của các bộ, ngành, địa phương bảo đảm tiến độ, thời gian và đã tích cực rà soát, cắt giảm, điều chuyển vốn đầu tư nhằm sử dụng hiệu quả, chống thất thoát, lãng phí theo tinh thần Nghị quyết số 11/NQ-CP, ngày 24/2/2011 của Chính phủ.

Đặc biệt, với sự ra đời của Chỉ thị số 1792/CT-TTg, ngày 15/10/2011 về tăng cường quản lý đầu tư từ nguồn vốn NSNN và trái phiếu chính phủ, thì tình trạng bố trí vốn phân tán, dàn trải bước đầu đã được khắc phục, hiệu quả đầu tư đã được nâng cao. Cụ thể, theo báo cáo của Bộ Tài chính, các bộ, ngành và địa phương đã ngừng khởi công mới, cắt giảm, giãn tiến độ, điều chuyển vốn của 2.538 dự án là 9.452 tỷ đồng; trong đó, đã được cắt giảm, giãn tiến độ, điều chuyển vốn của 2.103 dự án là 6.532,7 tỷ đồng vốn NSNN.

Báo cáo của Bộ trưởng Bộ Kế hoạch và Đầu tư về việc triển khai Chỉ thị 1792 tại kỳ họp thứ Năm - Quốc hội khóa XIII cũng chỉ ra rằng, việc bố trí vốn đầu tư bước đầu đã được kiểm soát tốt, các dự án đầu tư về cơ bản được thực hiện theo đúng mức vốn kế hoạch đã giao, góp phần hạn chế nợ đọng xây dựng cơ bản. Số dự án khởi công mới giảm đáng kể, số dự án hoàn thành tăng cao. Qua rà soát số vốn trong nước, nguồn NSNN bố trí đúng quy định chiếm tới 95,6% tổng số vốn rà soát; số vốn trái phiếu chính phủ bố trí đúng quy định chiếm 99,7% tổng số vốn kế hoạch năm 2013.

Tuy nhiên, những nỗ lực này có thể nói vẫn còn chưa đủ!

Tăng cường công tác quản lý vốn: Biện pháp cấp bách

Những yếu kém nội tại của việc đầu tư từ NSNN không hiệu quả chủ yếu xuất phát từ việc quản lý vốn đầu tư nói chung, vốn đầu tư từ NSNN nói riêng chưa tốt.

Quản lý vốn đầu tư từ NSNN được hiểu là quá trình Nhà nước điều khiển và hướng dẫn hoạt động đầu tư từ nguồn vốn NSNN để đạt được mục tiêu Nhà nước đề ra. Mối quan hệ giữa quản lý vốn đầu tư từ NSNN được biểu diễn bằng các chính sách mang tầm quốc gia, nhất là chính sách kinh tế vĩ mô sẽ làm căn cứ xác định mục tiêu NSNN. Vì thế, để nâng cao chất lượng quản lý đầu tư, phải lưu ý đến những vấn đề sau:

Thứ nhất, ở góc độ bao quát nhất, phải thực hiện đúng và nghiêm túc các nội dung chính sau:

Đảm bảo quy hoạch đầu tư: Quy hoạch đầu tư là nội dung hết sức quan trọng, nhằm xác định lĩnh vực cần đầu tư, nhu cầu vốn đầu tư…; đảm bảo mối liên kết giữa các dự án đầu tư và chiến lược phát triển kinh tế - xã hội quốc gia.

Nội dung này cũng xác định các nguồn vốn đầu tư, trên cơ sở đó phân định lĩnh vực đầu tư thuộc phần vốn nhà nước (trong đó có vốn ngân sách và các nguồn vốn khác). Từ đó, có cơ sở hướng các nguồn lực bên ngoài vào các lĩnh vực cần ưu tiên. Đồng thời, hỗ trợ công tác quản lý tài chính công nói chung trong việc cân đối giữa các cam kết và nguồn lực trong dài hạn. Thiết lập một khung khổ cho việc chuẩn bị, thực hiện và giám sát các dự án đầu tư.

Thực hiện quản lý quá trình đầu tư và quản dự án đầu tư từ NSNN: Cụ thể là:

- Đảm bảo cơ chế quản lý đầu tư và dự án đầu tư: Chính sách và quyết định đầu tư đều được thực hiện theo dự án đầu tư.

- Thực hiện nghiêm các bước trong quản lý dự án đầu tư: Lập dự án; Thẩm định dự án; Giám sát dự án; Nghiệm thu dự án hoàn thành.

Thực hiện tốt khâu giám sát đầu tư: Đây là hoạt động kiểm tra, theo dõi hoạt động đầu tư từ vốn NSNN của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền nhằm đảm bảo cho hoạt động đầu tư đi theo quỹ đạo, theo quy hoạch đầu tư đã đề ra. Vì vậy, trong khâu này, cần phải quan tâm những nội dung sau:

- Kiểm tra: là việc Chính phủ hoặc cơ quan trực thuộc Chính phủ sử dụng các chính sách và thủ tục nhằm đảm bảo cho hoạt động đầu tư có hiệu quả và hợp lý.

- Kiểm toán: là việc một tổ chức độc lập với Chính phủ thực hiện thanh tra và kiểm toán các hoạt động đầu tư và thông báo cho Quốc hội hoặc công chúng.

- Đánh giá: là việc liên hệ các kết quả đầu tư có được trước đây với kế hoạch cho tương lai, bằng việc áp dụng các bài học kinh nghiệm có được từ những hoạt động đầu tư phục vụ cho việc ra quyết định đầu tư và quản lý dự án trong tương lai.

Thứ hai, đánh giá đúng vai trò của các nhân tố ảnh hưởng tới quản lý đầu tư từ NSNN, để từ đó có sự đánh giá toàn diện khách quan. Nhân tố ảnh hưởng đến quản lý vốn đầu tư từ NSNN bao gồm những nội dung chủ yếu sau:

 Kỷ luật tài chính: Thực tế, kỷ luật tài chính bị ảnh hưởng bởi nhiều yếu tố, trong đó có cả nguyên nhân khách quan và chủ quan. Tuy nhiên, hiện nay, kỷ luật tài chính không được đảm bảo phần lớn là do yếu tố chủ quan, bao gồm: (1) Các chi phí phát sinh sẽ dẫn tới chi đầu tư vượt dự toán ngân sách; (2) Sự thiếu minh bạch; (3) Quy hoạch đầu tư không được thể chế hóa có thể làm giảm tính bắt buộc tuân thủ.

Quy hoạch đầu tư: Yêu cầu quan trọng nhất đối với quy hoạch đầu tư là phải bám sát các mục tiêu chiến lược phát triển kinh tế - xã hội. Tuy nhiên, hiện nay yêu cầu này không đạt được có thể do những nguyên nhân sau:

Khách quan: là do chiến lược phát triển kinh tế - xã hội không được giải thích và thông báo một cách đầy đủ cho các cấp chính quyền từ Trung ương đến địa phương. Điều này khiến quy hoạch đầu tư ở các cấp không gắn chặt với chiến lược phát triển chung.     Chủ quan: là do thiếu các phân tích và dự báo về thị trường khiến cho công tác quy hoạch không có tầm nhìn xa, không theo kịp những thay đổi của các yếu tố khách quan, mang tính chủ quan. Bên cạnh đó, việc lồng ghép các quy hoạch trên vùng, lãnh thổ không gắn kết với quy hoạch chung của cả nước cũng có thể dẫn đến tình trạng đầu tư dàn trải, khiến cho nguồn lực bị phân tán, dự án chậm hoàn thành.

Nhân tố thất thoát, lãng phí: Có thể kể ra một số nguyên nhân dẫn đến thất thoát, lãng phí trong quản lý vốn đầu tư từ NSNN, đó là:

(1) Trình độ năng lực yếu kém của chủ dự án và ban quản lý dự án;

(2) Chủ đầu tư, từ chủ đầu tư cao nhất là Nhà nước đến các bộ, ngành và chính quyền các cấp, thiếu trách nhiệm thể hiện qua công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát thực hiện không đầy đủ và chưa nghiêm túc, lề lối làm việc trong nhiều dự án thiếu khoa học;

(3) Cơ chế phân công, phân cấp, phối hợp chồng chéo, trách nhiệm không được quy định rõ ràng, tạo môi trường thuận lợi cho sự phát sinh tình trạng cục bộ, bản vị và khép kín. Chính sách tài chính thiếu ổn định, chính sách đền bù giải phóng mặt bằng, tái định cư không thống nhất và thiếu nhất quán;

(4) Hệ thống văn bản pháp luật từ quy hoạch, quản lý đầu tư xây dựng cơ bản đến đấu thầu, giải phóng mặt bằng, nghiệm thu, quyết toán... thiếu đầy đủ, nội dung không phù hợp với thực tế, thiếu cụ thể, không đồng bộ, hay thay đổi và thiếu chế tài nghiêm minh.

Chi phí phát sinh: Đó là chi phí vượt mức dự toán. Chi phí phát sinh thường xảy ra đối với các dự án xây dựng kết cấu hạ tầng, công nghệ. Chi phí phát sinh có nhiều nguyên nhân, dưới đây là một số nguyên nhân chính:

 Việc lập dự toán đã không dự tính được đầy đủ các chi phí, có thể do năng lực của người lập dự toán hoặc do không có đủ cơ sở dữ liệu cho việc tính toán.      Chi phí đầu vào gia tăng, có thể do nhà cung cấp tăng giá bán hoặc do tình hình lạm phát, mất giá đồng tiền.  Thiết kế dự án bị thay đổi.      Có những công việc mới phát sinh không được lường trước trong dự toán.

 Nhân tố dàn trải, dự án kéo dài: Dự án bị kéo dài có thể ở khâu xây dựng hoặc khâu thực hiện, hoặc cả hai. Các nguyên nhân dẫn đến việc kéo dài dự án, được xếp theo thứ tự quan trọng giảm dần như sau: Nhà thầu thiếu sự đốc thúc, giám sát chặt chẽ ngay tại công trình; Phải thay đổi thiết kế dự án; Thiết kế dự án đưa ra một thời hạn thiếu thực tế; Cấp phát vốn không theo kế hoạch; Nguồn nguyên liệu đầu vào bị thiếu; Sơ suất trong thi công; Trao đổi thông tin giữa các bên liên quan không thông suốt; Công việc mới phát sinh; Thiếu lao động có tay nghề; Thời tiết xấu.

Bên cạnh đó, còn có cản trở từ phía cơ quan hành chính nhà nước, nhất là các thủ tục phiền hà, phức tạp trong xem xét, cấp phép đầu tư gây ra những ách tắc, chậm trễ trong triển khai đầu tư.

Tham nhũng: Tham nhũng làm giảm hiệu quả quản lý vốn đầu tư từ NSNN trên hai phương diện:

 Làm giảm hiệu quả phân bổ trong quản lý vốn đầu tư từ NSNN, chuyển nguồn lực từ các khu vực có lợi sang những khu vực không có lợi qua đó làm giảm hiệu quả vốn đầu tư từ NSNN và tổng vốn đầu tư cả nước.      Gây tăng chi phí đầu tư: Tham nhũng thường gắn với các khoản hối lộ. Khi các khoản hối lộ được tính vào chi phí đầu tư nó sẽ làm tăng tăng giá thành đầu ra.

Thứ ba, nâng cao trách nhiệm của các cơ quan quản lý vốn đầu tư. Cụ thể:

- Nâng cao năng lực của đội ngũ cán bộ trực tiếp làm công tác quản lý vốn đầu tư từ NSNN thông qua các lớp đào tạo, bồi dưỡng về nghiệp vụ chuyên môn, về các kỹ thuật và quy trình quản lý vốn, quản lý dự án, quản lý ngân sách.

- Tăng cường công tác quản lý nhà nước về hoạt động đầu tư phát triển, công tác quản lý vốn đầu tư xây dựng công trình. Xây dựng tiêu chí phân bổ vốn đầu tư xây dựng cơ bản; phân cấp quản lý và công tác kế hoạch vốn đầu tư phù hợp; thực hiện tốt công tác đánh giá đầu tư (đầu kỳ, giữa kỳ, kết thúc và tác động).

- Nghiên cứu, xây dựng mô hình quản lý sau đầu tư một cách hiệu quả, bền vững, phù hợp với từng loại công trình; ban hành bộ chỉ số giá hàng tháng; xây dựng điều chỉnh, bổ sung bộ đơn giá xây dựng theo từng khu vực, địa phương để tham khảo áp dụng vào điều chỉnh tổng mức đầu tư và điều chỉnh hợp đồng xây dựng.

- Tăng cường vai trò của các cơ quan chức năng trong quản lý nhà nước về đầu tư từ NSNN. Sớm hoàn thành việc rà soát, phân loại đối với những dự án, công trình đang được đầu tư từ vốn NSNN, nhưng thiếu vốn để tiếp tục triển khai và những dự án đã quyết định đầu tư chưa được bố trí vốn; đề xuất và quyết định biện pháp giải quyết phù hợp đối với từng dự án, như: chuyển đổi sang các hình thức đầu tư khác, huy động các nguồn vốn hợp pháp khác để thực hiện hoặc tạm dừng thực hiện đến khi có điều kiện cân đối, bố trí vốn, thì phải có biện pháp bảo toàn giá trị công trình dở dang.

- Giám sát chặt chẽ đối với các nhà thầu các doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực xây dựng. Ban hành quy định trách nhiệm và chế tài xử lý vi phạm cụ thể cho các chủ đầu tư, các ban quản lý dự án, các nhà thầu về công tác lập, thẩm định, phê duyệt dự án, dự toán, thiết kế bản vẽ thi công, tổ chức đấu thầu và thi công.

Tài liệu tham khảo

1. Thủ tướng Chính phủ (2006). Quyết định số 210/2006/QĐ-TTg, ngày 12/9/2006 về việc ban hành các nguyên tắc tiêu chí và định mức phân bổ vốn đầu tư phát triển bằng nguồn vốn NSNN giai đoạn 2007-2010

  2. Bộ Tài chính (2011). Thông tư số 19/2011/TT-BTC, ngày 14/02/2011 quy định về quyết toán dự án hoàn thành thuộc nguồn vốn nhà nước

  3. Bộ Tài chính (2011). Thông tư số 86/2011/TT-BTC, ngày 17/6/2011 quy định về quản lý, thanh toán vốn đầu tư và vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư thuộc nguồn NSNN

  4. Bộ Kế hoạch và Đầu tư (2013). Công văn số 2478/BKHĐT-TH, ngày 18/4/2013 về việc triển khai thực hiện Nghị quyết số 40/2012/QH13 của Quốc hội về chất vấn và trả lời chất vấn

  5. Nguyễn Công Nghiệp (2009). Nâng cao hiệu quả quản lý vốn đầu tư từ NSNN ở Việt Nam, Đề tài khoa học cấp Nhà nước, Bộ Tài chính, Hà Nội

6. H. L (2013). Nâng cao hiệu quả chi đầu tư phát triển từ NSNN, Cổng thông tin Bộ Tài chính, truy cập từ http://www.mof.gov.vn/portal/page/portal/mof_vn/ttsk/3312584?pers_id=2177092&item_id=88652149&p_details=1